一、立法宗旨
(一)法(fa)條解(jie)釋
第一條??為了(le)規(gui)范(fan)政(zheng)府(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)行為,提高政(zheng)府(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)資金(jin)的(de)(de)(de)(de)使(shi)用(yong)效益,維護國家(jia)利益和(he)社會公共利益,保護政(zheng)府(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)當事人的(de)(de)(de)(de)合法(fa)權益,促進廉政(zheng)建設,制定本法(fa)。規(gui)定立(li)法(fa)宗旨(zhi)是(shi)立(li)法(fa)的(de)(de)(de)(de)基本要求,每(mei)部法(fa)律都有其特(te)定的(de)(de)(de)(de)立(li)法(fa)目的(de)(de)(de)(de)。政(zheng)府(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)因其采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)主(zhu)體(ti)和(he)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)資金(jin)來源都具有特(te)殊性,采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)主(zhu)體(ti)的(de)(de)(de)(de)行為對采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)資金(jin)的(de)(de)(de)(de)使(shi)用(yong)狀況以及政(zheng)府(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)現(xian)象等(deng)方(fang)面都具有強烈的(de)(de)(de)(de)影響(xiang),因此,必須從法(fa)律上予以規(gui)范(fan)。政(zheng)府(fu)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)制度是(shi)市場經濟(ji)條件下加強財政(zheng)支出管理、規(gui)范(fan)政(zheng)府(fu)機構(gou)采(cai)(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)(gou)行為、發揮(hui)對國民經濟(ji)宏觀調控作用(yong)的(de)(de)(de)(de)一項(xiang)制度。
(二)立(li)法(fa)目的
1.規范政府采購行為
規(gui)范政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)行(xing)為是(shi)建立我國社會主義市場經濟(ji)體制(zhi)和(he)依法(fa)行(xing)政(zheng)(zheng)機制(zhi)的(de)需要。市場經濟(ji)的(de)基(ji)本特(te)征之(zhi)(zhi)一(yi)是(shi)公平競爭,通過(guo)公平競爭實現資源的(de)合理(li)配置和(he)依法(fa)行(xing)政(zheng)(zheng)。在政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)制(zhi)度(du)運行(xing)中,政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)行(xing)為具有(you)雙(shuang)重性。政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)從事管理(li)時,是(shi)代表(biao)國家(jia)履行(xing)管理(li)職(zhi)責,而在采(cai)(cai)購(gou)(gou)交易時,作為采(cai)(cai)購(gou)(gou)的(de)一(yi)方,又是(shi)市場的(de)參與者。如果缺乏法(fa)律規(gui)范和(he)剛性約束,則(ze)這種(zhong)雙(shuang)重性在實際采(cai)(cai)購(gou)(gou)中常常被混淆,所以出現了一(yi)些部門(men)憑(ping)借(jie)手(shou)中的(de)權利,凌駕于市場規(gui)則(ze)之(zhi)(zhi)上,從而損害了正常的(de)市場秩序和(he)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)(gou)制(zhi)度(du)。
2.提(ti)高政府采購資金的使用效(xiao)益
政(zheng)(zheng)府采(cai)購資金主要是(shi)指財政(zheng)(zheng)性(xing)資金,通俗地講就是(shi)預(yu)(yu)算(suan)資金。長(chang)期(qi)以來(lai)我國受傳統經濟體(ti)制(zhi)(zhi)制(zhi)(zhi)約,在(zai)財政(zheng)(zheng)管理(li)(li)中存在(zai)重(zhong)預(yu)(yu)算(suan)安(an)排、輕(qing)支出管理(li)(li),重(zhong)貨(huo)幣分(fen)配、輕(qing)實物(wu)購買等問題,嚴重(zhong)影(ying)響了財政(zheng)(zheng)管理(li)(li)的(de)均(jun)衡發展(zhan)。推行(xing)政(zheng)(zheng)府采(cai)購制(zhi)(zhi)度,制(zhi)(zhi)定法律(lv)規范,就是(shi)使(shi)財政(zheng)(zheng)管理(li)(li)不僅重(zhong)預(yu)(yu)算(suan),也要重(zhong)視支出分(fen)配及其使(shi)用,將(jiang)財政(zheng)(zheng)監督管理(li)(li)延(yan)伸到(dao)使(shi)用環(huan)節(jie),從貨(huo)幣形態(tai)(tai)延(yan)伸到(dao)實物(wu)形態(tai)(tai),增(zeng)強財政(zheng)(zheng)履(lv)行(xing)分(fen)配職能的(de)力度和水平,保證政(zheng)(zheng)府采(cai)購資金按預(yu)(yu)算(suan)目標使(shi)用,做到(dao)少(shao)花(hua)錢,多辦(ban)(ban)事(shi),辦(ban)(ban)好事(shi),從而降(jiang)低采(cai)購成本(ben),提高(gao)財政(zheng)(zheng)資金的(de)使(shi)用效益。
3.維護國(guo)家利(li)益和(he)社(she)會公(gong)共利(li)益
政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)的一(yi)個(ge)重要特征,就(jiu)是它不同于一(yi)般(ban)商業(ye)采(cai)(cai)購(gou)活動,也不同于企業(ye)和(he)個(ge)人(ren)采(cai)(cai)購(gou),是政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)行(xing)(xing)為,要體現(xian)國(guo)家利(li)(li)益和(he)政(zheng)(zheng)(zheng)策要求(qiu);同時(shi),一(yi)個(ge)國(guo)家和(he)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)可以通過政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)制度的實(shi)施,發(fa)(fa)揮宏觀調控(kong)作(zuo)用(yong)。換句話說,就(jiu)是政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)有著(zhu)維(wei)(wei)護國(guo)家利(li)(li)益和(he)社(she)會(hui)(hui)公共(gong)(gong)利(li)(li)益的責(ze)任和(he)義務(wu),其行(xing)(xing)為要符合(he)人(ren)民大(da)眾(zhong)的意愿,應當在維(wei)(wei)護國(guo)家利(li)(li)益和(he)和(he)社(she)會(hui)(hui)公共(gong)(gong)利(li)(li)益方面(mian)作(zuo)出貢(gong)獻(xian)。因此(ci),要通過制定本(ben)法,將政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)的政(zheng)(zheng)(zheng)策性作(zuo)用(yong)法律化,為政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)發(fa)(fa)揮政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)采(cai)(cai)購(gou)的宏觀調控(kong)作(zuo)用(yong)、維(wei)(wei)護國(guo)家利(li)(li)益和(he)社(she)會(hui)(hui)公共(gong)(gong)利(li)(li)益提供法律依(yi)據和(he)保障。
4.政府采購當(dang)事人的合法權益
政(zheng)府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)的(de)(de)當(dang)事(shi)(shi)人(ren)包括各級政(zheng)府的(de)(de)國(guo)家機關、事(shi)(shi)業單位(wei)、團體組織、供應商(shang)以(yi)及采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)代(dai)理機構(集中采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)機構、招標代(dai)理公(gong)司等(deng)(deng)社會中介(jie)機構)。政(zheng)府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)活(huo)動在進(jin)入采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)交易時,政(zheng)府和供應商(shang)都(dou)是市場參(can)與者(zhe),其(qi)(qi)行(xing)為(wei)屬于(yu)(yu)商(shang)業性行(xing)為(wei),并且各當(dang)事(shi)(shi)人(ren)之間是平等(deng)(deng)的(de)(de)。但是,在實際工作中,由于(yu)(yu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)人(ren)都(dou)是政(zheng)府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)單位(wei),處于(yu)(yu)強勢,容易出現政(zheng)府采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)人(ren)將政(zheng)府行(xing)為(wei)和行(xing)政(zheng)權限帶到交易活(huo)動中,個別采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)人(ren)甚至(zhi)受利益的(de)(de)驅動,出現欺詐、錢權交易、不按合同(tong)履約等(deng)(deng)行(xing)為(wei),給一方(fang)或多(duo)方(fang)當(dang)事(shi)(shi)人(ren)造(zao)成(cheng)損失,造(zao)成(cheng)事(shi)(shi)實上的(de)(de)不平等(deng)(deng)。而其(qi)(qi)他當(dang)事(shi)(shi)人(ren)因有求于(yu)(yu)采(cai)(cai)(cai)購(gou)(gou)機構,處于(yu)(yu)被(bei)動地位(wei)。
制定(ding)本法的(de)(de)目的(de)(de)之一,就是要(yao)(yao)規定(ding)政府(fu)采購(gou)必須遵(zun)循公(gong)開透明、公(gong)平競爭、公(gong)正和(he)誠實信用原則,建立政府(fu)采購(gou)各當事人之間平等互利(li)的(de)(de)關系和(he)按規定(ding)的(de)(de)權利(li)和(he)義務(wu)參加政府(fu)采購(gou)活動的(de)(de)規則。從保護弱(ruo)者(zhe)角度考慮,還特(te)別賦(fu)予供應商(shang)對采購(gou)機構(gou)和(he)采購(gou)活動投訴的(de)(de)權利(li),加強(qiang)監督和(he)制約,在(zai)保護采購(gou)機構(gou)合法權益的(de)(de)同時,也(ye)要(yao)(yao)保護供應商(shang)和(he)中介機構(gou)的(de)(de)合法權益。
(三)執行中應(ying)注意的問題
立(li)法(fa)(fa)宗旨看似比(bi)較(jiao)原則(ze),但其(qi)內(nei)涵(han)非常(chang)豐富,每(mei)一條(tiao)立(li)法(fa)(fa)宗旨的(de)(de)(de)重要性與本(ben)法(fa)(fa)中其(qi)他任(ren)何條(tiao)款都同等重要。它(ta)簡明(ming)扼要地闡述了(le)本(ben)法(fa)(fa)立(li)法(fa)(fa)的(de)(de)(de)原因和目的(de)(de)(de),指出(chu)了(le)建(jian)立(li)我國(guo)政府采(cai)購制(zhi)度的(de)(de)(de)方向,其(qi)他各條(tiao)款都是圍(wei)繞實現(xian)這(zhe)些目的(de)(de)(de)而(er)制(zhi)定。在實踐(jian)中,各個方面的(de)(de)(de)行為必須做到有(you)利于(yu)立(li)法(fa)(fa)宗旨的(de)(de)(de)實現(xian),本(ben)法(fa)(fa)中有(you)規(gui)(gui)(gui)定的(de)(de)(de)要按照規(gui)(gui)(gui)定執行,本(ben)法(fa)(fa)中沒有(you)規(gui)(gui)(gui)定或者規(gui)(gui)(gui)定不夠明(ming)確的(de)(de)(de),在采(cai)取具體措施時(shi)不得違背立(li)法(fa)(fa)宗旨的(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)定。
二、適用范圍
(一)法條解釋
第二(er)條??在中華(hua)人民共和國境內進行的政府采購適用(yong)本法。
本法所稱(cheng)政(zheng)府(fu)采(cai)購,是(shi)指各級(ji)國家機關、事業(ye)單(dan)位和團(tuan)體(ti)組織(zhi),使(shi)用財政(zheng)性資金采(cai)購依法制定的集中(zhong)采(cai)購目錄以(yi)內的或者采(cai)購限額標準以(yi)上的貨物、工程(cheng)和服務(wu)的行為。
明(ming)確(que)法律的調(diao)整范圍(wei),是本(ben)法最基(ji)本(ben)、最重要,也是最核心(xin)的內容,它直接涉及本(ben)法的適用范圍(wei)和管(guan)理力度。
本條從地域、采(cai)(cai)購(gou)人(ren)、采(cai)(cai)購(gou)資金(jin)、采(cai)(cai)購(gou)形式、采(cai)(cai)購(gou)項目(mu)以及(ji)采(cai)(cai)購(gou)對象等方(fang)面,確(que)定了本法(fa)(fa)的適用范圍。凡(fan)是同時符合這些(xie)要素的采(cai)(cai)購(gou)項目(mu),都屬于政府(fu)采(cai)(cai)購(gou)項目(mu),必須依照本法(fa)(fa)開展采(cai)(cai)購(gou)活動。
1.地域范(fan)圍
在中華人民(min)共和國(guo)境內發生的政府采購活動(dong),統一按照本法規定進行。
2.例外規定
鑒于政府采購客觀上存在一些特殊情況(kuang),本法在確定適用(yong)范圍時,在其(qi)他條款中作了必要的(de)例(li)外(wai)規定。
3.采購人(ren)范圍
本法(fa)規(gui)(gui)定的(de)采購(gou)人是(shi)(shi)指(zhi)各(ge)級國(guo)(guo)家(jia)(jia)機關(guan)(guan)、事(shi)業(ye)(ye)(ye)單(dan)位(wei)和團體(ti)組織(zhi)(zhi),不(bu)包(bao)括(kuo)國(guo)(guo)有企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)。根據我國(guo)(guo)憲法(fa)規(gui)(gui)定,國(guo)(guo)家(jia)(jia)機關(guan)(guan)包(bao)括(kuo)國(guo)(guo)家(jia)(jia)權(quan)力機關(guan)(guan)、國(guo)(guo)家(jia)(jia)行(xing)政機關(guan)(guan)、國(guo)(guo)家(jia)(jia)審判機關(guan)(guan)、國(guo)(guo)家(jia)(jia)檢(jian)察機關(guan)(guan)、軍事(shi)機關(guan)(guan)等。事(shi)業(ye)(ye)(ye)單(dan)位(wei)是(shi)(shi)指(zhi)政府(fu)(fu)(fu)為(wei)實(shi)現特定目(mu)的(de)而(er)批準設立的(de)事(shi)業(ye)(ye)(ye)法(fa)人。團體(ti)組織(zhi)(zhi)是(shi)(shi)指(zhi)各(ge)黨派及政府(fu)(fu)(fu)批準的(de)社會(hui)團體(ti)。本法(fa)規(gui)(gui)定的(de)采購(gou)人不(bu)包(bao)括(kuo)國(guo)(guo)有企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye),主(zhu)要(yao)是(shi)(shi)考(kao)慮到(dao)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)是(shi)(shi)生產(chan)經(jing)營(ying)性(xing)單(dan)位(wei),其購(gou)買行(xing)為(wei)在(zai)某種意義(yi)上屬于生產(chan)行(xing)為(wei)(為(wei)制造某產(chan)品而(er)購(gou)買,不(bu)是(shi)(shi)消(xiao)費性(xing)的(de)),其資金來源多元化,企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)作為(wei)市場主(zhu)體(ti)應當按照市場規(gui)(gui)律(lv)自主(zhu)經(jing)營(ying),所(suo)以,無論從理論上還是(shi)(shi)實(shi)際操作上都不(bu)宜將(jiang)企(qi)(qi)業(ye)(ye)(ye)納入政府(fu)(fu)(fu)采購(gou)范(fan)圍(wei)。
4.采購資金范圍
明確(que)采購人(ren),并非(fei)說只要(yao)是(shi)采購人(ren),其采購活動(dong)都(dou)要(yao)執行(xing)本(ben)法,是(shi)否適(shi)用本(ben)法還要(yao)看采購項(xiang)目(mu)的資(zi)金(jin)來源。按照(zhao)本(ben)法規定(ding),采購人(ren)按照(zhao)本(ben)法規定(ding)開展(zhan)采購活動(dong)的采購項(xiang)目(mu),其項(xiang)目(mu)資(zi)金(jin)應(ying)當為財政性資(zi)金(jin)。
本法(fa)所稱的(de)(de)使用(yong)財(cai)政(zheng)性(xing)(xing)資金的(de)(de)含義是“全(quan)部(bu)(bu)或部(bu)(bu)分用(yong)財(cai)政(zheng)性(xing)(xing)資金進行(xing)采(cai)購(gou)的(de)(de)”,即(ji)采(cai)購(gou)人的(de)(de)采(cai)購(gou)項目(mu)只要含財(cai)政(zheng)性(xing)(xing)資金,都要執行(xing)本法(fa)規定。采(cai)購(gou)人全(quan)部(bu)(bu)用(yong)非財(cai)政(zheng)性(xing)(xing)資金開(kai)展(zhan)的(de)(de)采(cai)購(gou)活(huo)動,不受本法(fa)約(yue)束。非財(cai)政(zheng)性(xing)(xing)資金主要是指事業(ye)單位和團體組織(zhi)的(de)(de)自有收(shou)入(ru),包括經營收(shou)入(ru)、捐助收(shou)入(ru)、不用(yong)財(cai)政(zheng)性(xing)(xing)資金償還的(de)(de)借(jie)款(kuan)等(deng)。
5.采購項目范圍
按照(zhao)本(ben)法(fa)規(gui)定(ding),采(cai)(cai)購(gou)(gou)人用(yong)財政(zheng)性資金組織采(cai)(cai)購(gou)(gou)活動,是(shi)否適用(yong)本(ben)法(fa),還要視具體項目(mu)而定(ding)。本(ben)法(fa)規(gui)定(ding)了兩(liang)個標(biao)準;一是(shi)納(na)入集(ji)(ji)中采(cai)(cai)購(gou)(gou)目(mu)錄的(de)(de)采(cai)(cai)購(gou)(gou)項目(mu);二是(shi)排(pai)除在集(ji)(ji)中采(cai)(cai)購(gou)(gou)目(mu)錄之外(wai),但在規(gui)定(ding)的(de)(de)采(cai)(cai)購(gou)(gou)限額標(biao)準以上的(de)(de)采(cai)(cai)購(gou)(gou)項目(mu)。前者實行(xing)集(ji)(ji)中采(cai)(cai)購(gou)(gou),后者實行(xing)分散(san)采(cai)(cai)購(gou)(gou)。
6.采購形式范圍
本法(fa)所(suo)稱采購是指以合同方式有償(chang)取得貨(huo)物、工程和服務的行為,包括(kuo)購買、租賃(lin)、委托(tuo)、雇用等。
此規(gui)定(ding)有三(san)個(ge)要(yao)點:
一是(shi)采購(gou)活(huo)動必須是(shi)能夠(gou)以簽訂的(de)合同形式來體現。
二是(shi)(shi)采購活動必須是(shi)(shi)有償的,確切地(di)講就是(shi)(shi)實現(xian)等(deng)價交換原則的所有方式,不包括贈送、采購人之間(jian)無(wu)償調劑等(deng)行為。
三是(shi)采購的方(fang)式不僅是(shi)購買,還包括租賃(lin)、委托、雇用等。
按照本(ben)法(fa)規定,采購(gou)人接受(shou)贈送、采購(gou)人之間無償調劑等無償獲得貨物、工程(cheng)和服務的行為,不受(shou)本(ben)法(fa)規范。
7.采購對(dui)象范圍
采購(gou)對(dui)(dui)象是指采購(gou)人無論是采購(gou)貨物還是工程或者(zhe)是服(fu)務,都要執行本法(fa)規(gui)定(ding)(ding)。也(ye)就是說,符合本法(fa)規(gui)定(ding)(ding)的(de)貨物、工程和服(fu)務都是該法(fa)的(de)采購(gou)對(dui)(dui)象范(fan)圍。
本條所稱貨物(wu),是(shi)指各種(zhong)形態和(he)各種(zhong)類型(xing)的(de)物(wu)品(pin),包括(kuo)有形和(he)無形物(wu)品(pin)(如專(zhuan)利),固體、液(ye)體或氣體物(wu)體,動(dong)產和(he)不動(dong)產。
本法所稱工(gong)(gong)(gong)程(cheng),是指(zhi)建(jian)(jian)(jian)(jian)設工(gong)(gong)(gong)程(cheng),專指(zhi)由(you)財(cai)政性資金(jin)安排的(de)(de)(de)建(jian)(jian)(jian)(jian)設工(gong)(gong)(gong)程(cheng),不包括網絡工(gong)(gong)(gong)程(cheng)、信息工(gong)(gong)(gong)程(cheng)等與土建(jian)(jian)(jian)(jian)無關的(de)(de)(de)工(gong)(gong)(gong)程(cheng)項(xiang)(xiang)目。工(gong)(gong)(gong)程(cheng)的(de)(de)(de)范圍很(hen)廣,涉(she)及采購(gou)人(ren)因(yin)自(zi)身工(gong)(gong)(gong)作以(yi)及提供社會(hui)公(gong)共(gong)服務(wu)需(xu)要而采購(gou)的(de)(de)(de)各類(lei)建(jian)(jian)(jian)(jian)設工(gong)(gong)(gong)程(cheng),包括適合人(ren)類(lei)居住的(de)(de)(de)工(gong)(gong)(gong)程(cheng)項(xiang)(xiang)目,即(ji)建(jian)(jian)(jian)(jian)筑(zhu)(zhu)物,以(yi)及非人(ren)類(lei)居住需(xu)要而建(jian)(jian)(jian)(jian)造的(de)(de)(de)公(gong)共(gong)工(gong)(gong)(gong)程(cheng)項(xiang)(xiang)目,即(ji)構筑(zhu)(zhu)物。工(gong)(gong)(gong)程(cheng)的(de)(de)(de)采購(gou)行(xing)為不僅僅指(zhi)新建(jian)(jian)(jian)(jian),還包括改(gai)建(jian)(jian)(jian)(jian)、擴(kuo)建(jian)(jian)(jian)(jian)、裝(zhuang)修、撤出、修繕以(yi)及環境改(gai)造等。
本法(fa)所(suo)稱服(fu)(fu)(fu)務,是指貨(huo)物和工程之外的(de)(de)采購項目。其范圍的(de)(de)規(gui)定采用了(le)排除法(fa)的(de)(de)方式,主要(yao)考慮(lv)到服(fu)(fu)(fu)務的(de)(de)內容繁多,很難用簡要(yao)的(de)(de)法(fa)律(lv)語句表述,這是國(guo)際通(tong)行做法(fa)。按本法(fa)規(gui)定,采購人采購的(de)(de)服(fu)(fu)(fu)務包括專(zhuan)業服(fu)(fu)(fu)務、技術服(fu)(fu)(fu)務、信息服(fu)(fu)(fu)務、課(ke)題研究、運輸、維(wei)修、培訓、勞(lao)力(li)等。
三、政府采購的原則
第三條? 政(zheng)府采購應當遵循(xun)公開透明(ming)原(yuan)則(ze)、公平競(jing)爭原(yuan)則(ze)、公正原(yuan)則(ze)和誠實信用原(yuan)則(ze)。
(作者單位:陽江市陽西縣財政局)
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